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最高人民法院行政协议典型案例(第一批)

最高人民法院行政协议典型案例(第一批)

 

1

大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案

——行政协议的定义及相对人不履行行政协议约定义务时行政机关的救济途径。

(一)基本案情

2013年7月,中共四川省遂宁市大英县委为落实上级党委、政府要求,实现节能减排目标,出台中共大英县委第23期《关于研究永佳纸业处置方案会议纪要》(以下简称《会议纪要》),决定对大英县永佳纸业有限公司(以下简称永佳公司)进行关停征收。根据《会议纪要》,四川省大英县人民政府(以下简称大英县政府)安排大英县回马镇政府(以下简称回马镇政府)于2013年9月6日与永佳公司签订了《大英县永佳纸业有限公司资产转让协议书》(以下简称《资产转让协议书》),永佳公司关停退出造纸行业,回马镇政府受让永佳公司资产并支付对价。协议签订后,永佳公司依约定履行了大部分义务,回马镇政府接受了永佳公司的厂房等资产后,于2014年4月4日前由大英县政府、回马镇政府共计支付了永佳公司补偿金322.4万元,之后经多次催收未再履行后续付款义务。永佳公司认为其与回马镇政府签订的《资产转让协议书》系合法有效的行政合同,大英县政府、回马镇政府应当按约定履行付款义务。故诉至法院请求判令,大英县政府、回马镇政府支付永佳公司转让费人民币894.6万元及相应利息。

(二)裁判结果

经四川省遂宁市中级人民法院一审,四川省高级人民法院二审判决《资产转让协议书》合法有效,大英县政府应当给付尚欠永佳公司的征收补偿费用人民币794.6万元及资金利息。大英县政府、回马镇政府不服,向最高人民法院申请再审称,《资产转让协议书》系民事合同,若属行政协议,永佳公司不履行约定义务将导致其无法救济,故本案不属于行政诉讼受案范围。

最高人民法院再审裁定认为,界定行政协议有以下四个方面要素:一是主体要素,即必须一方当事人为行政机关,另一方为行政相对人;二是目的要素,即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标;三是内容要素,协议内容必须具有行政法上的权利义务内容;四是意思要素,即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上,行政协议的识别可以从以下两方面标准进行:一是形式标准,即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致;二是实质标准,即协议的标的及内容有行政法上的权利义务,该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责;是否为实现行政管理目标和公共服务;行政机关是否具有优益权。本案案涉《资产转让协议书》系大英县政府为履行环境保护治理法定职责,由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立协议替代行政决定,其意在通过受让涉污企业永佳公司资产,让永佳公司退出造纸行业,以实现节能减排和环境保护的行政管理目标,维护公共利益,符合上述行政协议的四个要素和两个标准,系行政协议,相应违约责任应由大英县政府承担。同时,我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则,但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行行政协议约定义务,行政机关又不能起诉行政相对人的情况下,行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济。行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定,相对人拒不履行的,行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。故不存在案涉《资产转让协议书》若属行政协议,永佳公司不履行约定义务将导致行政机关无法救济的问题。据此,最高人民法院裁定驳回大英县政府的再审申请。

 

2

蒋某某诉重庆高新区管理委员会、重庆高新技术产业开发区征地服务中心行政协议纠纷案

——因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的各类行政协议纠纷均属于人民法院行政诉讼受案范围。

(一)基本案情

2016年7月12日,蒋某某不服其与重庆高新技术产业开发区征地服务中心签订的《征地拆迁补偿安置协议》,以重庆高新区管委会为被告向重庆市第五中级人民法院提起诉讼,请求撤销征地服务中心于2015年12月25日与其签订的《征地拆迁补偿安置协议》。

(二)裁判结果

经重庆市第五中级人民法院一审,重庆市高级人民法院二审认为,行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼。蒋某某起诉请求撤销《征地拆迁补偿安置协议》,其起诉状中所诉理由均系对签订协议时主体、程序以及协议约定和适用法律所提出的异议,不属于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议内容的范畴,以蒋某某的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回蒋某某的起诉。

蒋某某不服,向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审理后认为,通过对行政诉讼法、合同法及相关司法解释有关规定的梳理,行政协议争议类型,除行政诉讼法第十二条第一款第十一项列举的四种情形外,还包括协议订立时的缔约过失,协议成立与否,协议有效无效,撤销、终止行政协议,请求继续履行行政协议,采取相应的补救措施,请求行政赔偿和行政补偿责任,以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议案件的行政诉讼受案范围仅理解为行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的四种情形,既不符合现行法律及司法解释的规定,亦在理论上难于自圆其说且在实践中容易造成不必要的混乱。故裁定撤销一、二审裁定,指令一审法院继续审理本案。

 

3

成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案

——2015年5月1日之前订立的行政协议纳入行政诉讼受案范围的条件及行政机关不依法履行、未按照约定履行协议之诉讼时效的适用

(一)基本案情

成都亿嘉利科技有限公司(以下简称成都亿嘉利公司)、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司(以下简称乐山亿嘉利公司)向四川省乐山市中级人民法院诉称,2011年4月1日,成都亿嘉利公司与四川省乐山市沙湾区人民政府(以下简称沙湾区政府)签署《投资协议》,约定成都亿嘉利公司租赁约800亩土地,投资5000万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目,沙湾区政府负责提供“一站式服务”、为加快项目建设进度和协调相关部门的手续尽快落实。2011年9月13日,设立乐山亿嘉利公司,为项目公司。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司认为沙湾区政府一直怠于协调其项目行政手续办理事宜,隐瞒土地性质真相,无法办理相关手续,未按照约定履行《投资协议》,直接造成二公司重大损失。为此,诉请解除成都亿嘉利公司与沙湾区政府于2011年8月29日签署的《投资协议》,判令沙湾区政府赔偿二公司经济损失400万元。

(二)裁判结果

经四川省乐山市中级人民法院一审,四川省高级人民法院二审认为,对于行政诉讼法修改施行之前形成的行政协议,根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法,一般不纳入行政诉讼受案范围,主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济,故依法裁定不予立案。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司不服,向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为,案涉《投资协议》符合行政协议本质特征,对形成于2015年5月1日之前的案涉《投资协议》产生的纠纷,当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的,作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段,既有行政性又有协议性,应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用,在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范,故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系因成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司对沙湾区政府未履行案涉《投资协议》而提起的请求解除协议的行政诉讼,应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定,不再适用起诉期限的规定。结合本案案情,成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2016年8月31日提起本案诉讼,并未超过诉讼时效。故撤销一、二审裁定,指令一审法院受理本案。

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