经典案例

最高人民法院行政协议典型案例(第一批)(三)

最高人民法院行政协议典型案例(第一批)


7

金华市光跃商贸有限公司诉金华市金东区人民政府拆迁行政合同案

——行政机关采用签订空白房地产收购补偿协议方式拆除房屋后,双方未能就补偿内容协商一致,行政机关又不作出补偿决定的,人民法院应当判决行政机关限期采取补救措施。

(一)基本案情

2017年3月4日,原告金华市光跃商贸有限公司法定代表人严某某与被告金华市金东区人民政府设立的多湖中央商务区征迁指挥部签订《多湖中央商务区金华市光跃商贸有限公司房屋及土地收购货币补偿协议》一份,原告同意多湖中央商务区征迁指挥部收购其所有的座落于金华市金东区浮桥东路88号华丰市场综合楼的房屋。但双方未就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定。同日,原告法定代表人严某某作出书面承诺,承诺其本人会积极响应多湖中央商务区开发建设,同意先行拆除华丰市场所有建筑物,自愿承担先行拆除的所有法律效果。次日,多湖中央商务区征迁指挥部对原告所有的华丰市场综合楼实施了拆除。之后,因被收购房屋性质为商业用地、土地性质为工业用地,双方对适用何种补偿标准有争议,一直未就补偿金额协商一致。故原告起诉请求:确认《多湖中央商务区金华市光跃商贸有限公司房屋与土地收购货币补偿协议》无效;请求被告恢复原状并赔偿损失或按现行同类附近房地产价格赔偿原告损失。

(二)裁判结果

经浙江省金华市中级人民法院一审,浙江省高级人民法院二审认为,建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议,在一定层面上有利于提高旧城改造的效率,并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置,具有现实合理性和可行性。对于原告同意收购、承诺可以先行拆除再行协商补偿款项并已实际预支部分补偿款、行政机关愿意对房屋所有权人进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置,且不存在合同法第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的,不宜完全否定此种收购协议的合法性。故对原告事后要求确认该协议无效的请求,不予支持。同时鉴于协议约定的房屋已被拆除,对原告要求恢复房屋原状的请求,亦不予支持。对于涉案房屋的损失补偿问题,被告应采取补救措施,协商不成的,被告应及时作出补偿的处理意见。遂判决责令被告于本判决生效之日起三个月内对原告所有的案涉房屋的损失采取补救措施;驳回其他诉讼请求。


8

安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案

——人民法院审理行政协议案件,在对行政协议进行效力性审查的同时,亦应当对行政机关订立行政协议的行为进行合法性审查,并作出相应裁判。

(一)基本案情

2012年5月18日,中共安吉县委办公室、安吉县人民政府办公室印发安委办[2012]61号文件设立安吉临港经济区管理委员会(以下简称临港管委会)。2013年12月30日,安吉县编制委员会发文撤销临港管委会。2015年11月18日,湖州振新资产评估有限公司接受安吉临港经济区管理委员会(以下简称临港管委会)委托对安吉展鹏金属精密铸造厂(以下简称展鹏铸造厂)进行资产评估,并出具《资产评估报告书》,评估目的是拆迁补偿。2016年1月22日,临港管委会与展鹏铸造厂就企业搬迁安置达成《企业搬迁补偿协议书》,约定临港管委会按货币形式安置,搬迁补偿总额合计1131650元。协议签订后,合同双方均依约履行各自义务,2017年7月12日,展鹏铸造厂以安吉县人民政府为被告提起诉讼,请求判令被告作出的《企业搬迁补偿协议书》的具体行政行为违法应予以撤销,并责令依法与其重新签订拆迁补偿协议。

(二)裁判结果

经湖州市中级人民法院一审,浙江省高级人民法院二审认为,行政协议既有行政性又有契约性。基于行政协议的双重性特点,在行政协议案件司法审查中应坚持对行政机关行政协议行为全程监督原则、双重审查双重裁判原则。在具体的审查过程中,既要审查行政协议的契约效力性,又要审查行政协议行为特别是订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性。本案中,临港管委会系由安吉县人民政府等以规范性文件设立并赋予相应职能的机构,其不具有独立承担法律责任的能力,无权以自己的名义对外实施行政行为,该管委会被撤销后,更无权实施签约行为。虽然安吉县人民政府追认该协议的效力,并不能改变临港管委会签订涉案补偿协议行为违法的事实。但是,涉案补偿协议系双方基于真实意思表示自愿达成,且已经实际履行完毕,补偿协议的内容未并损害展鹏铸造厂的合法补偿权益,在安吉县人民政府对涉案补偿协议予以追认的情况下,协议效力应予保留。故判决确认安吉县人民政府等设立的临港管委会与展鹏铸造厂签订案涉协议的行为违法;驳回展鹏铸造厂要求撤销案涉协议并依法与其重新签订拆迁补偿协议的诉讼请求。

 

9

寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府解除特许经营协议案

——特许经营协议在履行过程中,出现损害社会公共利益的情形,符合协议解除的法定条件,行政机关可以单方解除特许经营协议并收回特许经营权,但该行为亦应遵循法定程序,给相对方造成损失的,应当依法补偿。

(一)基本案情

2011年7月15日,寿光市人民政府授权寿光市住房和城乡建设局与寿光中石油昆仑燃气有限公司(以下简称昆仑燃气公司)签订《天然气综合利用项目合作协议》,约定由昆仑燃气公司在寿光市从事城市天然气特许经营,特许经营期限为30年。协议签订后,昆仑燃气公司办理了一部分开工手续,并对项目进行了开工建设,但一直未能完工。2014年7月10日,寿光市住房和城乡建设局发出催告通知,告知昆仑燃气公司在收到通知后两个月内抓紧办理天然气经营许可手续,否则将收回燃气授权经营区域。2015年6月29日,昆仑燃气公司向寿光市人民政府出具项目建设保证书,承诺在办理完相关手续后三个月内完成项目建设,否则自动退出授权经营区域。2016年4月6日,寿光市人民政府决定按违约责任解除特许经营协议并收回昆仑燃气公司的特许经营权。昆仑燃气公司不服,经复议未果,遂起诉请求确认寿光市人民政府收回其天然气特许经营权的行为违法并撤销该行政行为。

(二)裁判结果

经潍坊市中级人民法院一审,山东省高级人民法院二审认为,特许经营协议在履行过程中,出现了损害社会公共利益的情形,符合协议解除的法定条件,行政机关可以单方解除特许经营协议并收回特许经营权,但该行为亦应遵循法定程序,给相对方造成损失的还应当予以补偿。本案中,寿光市人民政府多次催促昆仑燃气公司完成天然气项目建设,但昆仑燃气公司长期无法完工,致使授权经营区域内居民供气目的无法实现,损害了社会公共利益,解除特许经营协议的法定条件成立。寿光市人民政府解除特许经营协议并收回昆仑燃气公司已获得的特许经营权,应依据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条之规定告知昆仑燃气公司享有听证的权利,但其未能履行相应的告知义务,违反法定程序。因此,被诉行政行为虽然内容合法,但程序违法。鉴于被诉行政行为涉及社会公共利益,该行为一旦撤销会影响城市发展需要和居民供气需求,故该行为应判决确认程序违法但不予撤销。寿光市人民政府对此应采取相应的补救措施,对昆仑燃气公司的合理投入予以弥补。

 

10

徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案

——行政协议存在重大且明显违法情形或者适用民事法律规范亦属无效的,人民法院应当确认该协议无效。

(一)基本案情

1993年12月,徐某某以非本村集体经济组织成员身份在王五里村购得一处宅基地,并盖有占地2间房屋的二层楼房。2013年,安丘市人民政府设立指挥部,对包括徐某某房屋所在的王五里村实施旧村改造,并公布安置补偿政策为“……房屋产权调换:每处3间以上的合法宅基地房屋在小区内安置调换200㎡楼房,分别选择一套80㎡、一套120㎡的十二层以下小高层楼房屋;2间以下的安置一套100㎡的小高层楼房。实际面积超出或不足部分,按安置价找差……”。同年8月5日,指挥部与徐某某签订《产权调换补偿协议书》,该协议第二条约定的补偿方式为“徐某某选择住宅楼回迁,选择住宅楼两套均为十二层以下小高层,户型以120㎡和80㎡户型设计……”。协议签订后,徐某某领取房屋及地上附着物补偿款、临时安置费、搬迁费等共计152984元。2017年7月,指挥部交付徐建勋一套100㎡楼房安置。对此,相关部门答复称“根据当时的拆迁政策,徐某某只能享受100㎡安置房一套。”徐某某不服,遂起诉请求判令安丘市人民政府继续履行《产权调换补偿协议书》,交付剩余的100㎡楼房。

(二)裁判结果

潍坊市中级人民法院一审认为,根据行政诉讼法第七十五条的规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的,人民法院判决确认无效。本案中,安丘市人民政府作为旧城改造项目的法定实施主体,制定了安置补偿政策的具体标准,该标准构成签订安置补偿协议的依据,而涉案《产权调换补偿协议书》关于给徐某某两套回迁安置房的约定条款严重突破了安置补偿政策,应当视为该约定内容没有依据,属于无效情形。同时考虑到签订涉案协议的目的是为改善居民生活条件、实现社会公共利益,如果徐某某依据违反拆迁政策的协议条款再获得100㎡的安置房,势必增加政府在旧村改造项目中的公共支出,侵犯整个片区的补偿安置秩序,损害社会公共利益。因此,根据合同法第五十二条之规定,涉案争议条款关于给徐某某两套回迁安置房的约定不符合协议目的,损害社会公共利益,亦应无效。故徐某某在按照安置补偿政策已获得相应补偿的情况下,其再要求安丘市人民政府交付剩余100㎡的安置楼房,缺乏事实和法律依据,人民法院遂判决驳回徐某某的诉讼请求。双方当事人未上诉。

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