经典案例

最高人民法院行政协议典型案例(第二批)(三)

五、某国际有限公司、湖北某高速公路有限公司诉湖北省荆州市人民政府、湖北省人民政府解除特许权协议及行政复议一案

基本案情

2008年4月,湖北省荆州市人民政府(以下简称荆州市政府)、湖北省荆州市交通运输局(以下简称荆州市交通局)作为甲方与乙方某国际有限公司(以下简称某国际公司)订立了《武汉至监利高速公路洪湖至监利段项目投资协议》约定,甲方同意按照BOT(build-operate-transfer 建设-经营-转让)方式(以下简称BOT)授予乙方武汉至监利高速公路洪湖至监利段项目投资经营权。乙方接受授权,愿意按照政府部门批复的建设内容、方案、基数标准、投资估算完成该项目工程的前期工作、投资建设、运营和特许期满后的移交工作。特许期30年,自工程建设完成,通过验收投入试运营之日起计算。2008年6月,某国际公司依法组建了以其为独资股东的湖北某高速公路有限公司(以下简称某高速公司),随后荆州市交通局(甲方)与某高速公司(乙方)订立了《特许权协议》,对特许期、双方的权利义务、单方解除权等事项进行了详细约定。涉案项目自2013年下半年正式动工建设,因某高速公司与其委托施工单位发生纠纷,涉案项目自2015年7月始停滞。2015年11月,荆州市交通局向某高速公司下达了《违约整改通知书》,要求某高速公司迅速组织项目资金到位,在60日内组织施工单位全面复工,否则将考虑是否解除特许权协议。此后,荆州市政府、荆州市交通局多次要求某国际公司组织资金复工,某国际公司收到通知后进行了相应回复,但并未实质恢复项目正常建设。2016年11月,荆州市交通局根据《特许权协议》第七十七条的约定作出《终止(解除)协议意向通知》,通知某高速公司在三十天内就采取措施避免单方面解除《特许权协议》进行协商。嗣后,某高速公司未与荆州市交通局达成一致意见。2017年7月,荆州市交通局依某国际公司、某高速公司申请就拟终止(解除)《特许权协议》举行听证之后作出了《终止(解除)特许权协议通知》(以下简称《通知》)并送达。某国际公司、某高速公司不服《通知》向湖北省人民政府(以下简称湖北省政府)提起了行政复议,湖北省政府复议予以维持。某国际公司、某高速公司不服诉至法院,请求撤销荆州市政府作出的《通知》和湖北省政府作出的维持复议决定。

裁判结果

湖北省武汉市中级人民法院一审认为,涉案协议系荆州市政府为加快湖北省高速公路建设,改善公路网布局,以BOT的方式授予某国际公司洪湖至监利段项目投资经营权,属于以行政协议的方式行使行政权力的行为。在行政协议的订立、履行过程中,不仅行政机关应当恪守法定权限,不违背法律、法规的强制性规定,履行协议约定的各项义务,作为行政协议的相对方的某国际公司亦应严格遵守法定和约定的义务,否则行政机关有权依照法律规定以及协议的约定,行使解除协议的权利。本案中,某高速公司因与其委托施工方发生争议,涉案项目自2015年7月始未正常推进,致使协议目的不能实现,《特许权协议》约定的荆州市政府行使单方解除权的条件成就,荆州市政府作出《通知》符合法律规定,亦符合《特许权协议》的约定。此外,为妥善处理争议,荆州市政府不仅按照约定给予了协谈整改期,且在拟作出解除协议之前给予某高速公司充分的陈述、申辩权并如期举行了听证,作出被诉《通知》行为事实清楚,证据充分,程序妥当。一审法院遂驳回了某国际公司、某高速公司的诉讼请求,但考虑到某国际公司、某高速公司在涉案项目前期建设中,已进行了大额投资和建设,建议荆州市政府在协议终止后,妥善处理好后续审计、补偿事宜。某国际公司、某高速公司不服,提起上诉。湖北省高级人民法院二审判决驳回上诉,维持一审判决。

典型意义

政府通过BOT协议引进社会资本参与高速公路建设,是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物,也是发挥政府职能,充分释放社会资本潜力,更好地实现行政管理和公共服务目标的有效方式。因此,BOT协议的性质通常为行政协议,由此引发的相关争议,依法应由行政诉讼予以受理。另外,本案中湖北省政府作出维持复议决定,表明复议机关亦可以依法受理行政协议争议。协议相对人存在根本违约行为,导致协议目的不能实现时,行政机关可以单方行使法定解除权。因行政机关不能以原告身份提起行政协议之诉,行政机关通常以单方通知或决定的方式,依法送达给协议相对人以解除行政协议,送达之日即为行政协议解除之时。行政机关单方解除行政协议的,应当在解除决定中就协议解除后的法律后果一并予以明确,尤其是协议相对人依法应当履行相应义务或承担相应责任的。关于行政协议解除的法律效力,可以参照适用有关民事合同法律规范。本案中,尽管协议相对人因自身原因导致行政协议被解除,依法应当承担违约责任,但其在前期建设中进行了大额投资和建设,因而整体上仍存在利益需要返还的可能,人民法院据此建议行政机关妥善处理好后续审计、补偿事宜,有助于行政争议的妥善化解,也有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感。

 

六、某停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会行政协议解除通知案

基本案情

2013年4月7日,北京市门头沟区人民政府常务会议纪要中指出:“原则同意区市政市容委制定的《委托专业停车经营企业管理路侧停车工作方案》……会议要求区市政市容委要与专业停车经营企业订立委托协议,明确委托管理内容及双方权责。”同年4月19日,原北京市门头沟区市政市容管理委员会(以下简称原区市政市容委)与某停车管理有限责任公司(以下简称某停车公司)订立《门头沟区机动车停车委托管理协议》(以下简称委托管理协议)。协议约定:“区市政市容委提供门头沟新城路侧占道、公共场地停车场,在市政规划红线内具有政府管理属性的场地,委托给某停车公司进行管理。涉及具有施划停车位条件的新城范围内的主要大街,共有机动车停车位3200余个……门头沟区机动车停车委托管理期限为10年,即2013年6月1日至2023年6月1日。”2017年4月27日,北京市人民政府办公厅印发《北京市路侧停车管理改革方案》(以下简称京政办字〔2017〕20号文),其中规定:“改革路侧停车管理模式。取消路侧停车管理特许经营,由各区政府采取购买服务方式,通过招标委托1至2家有规模、有实力、规范经营的专业化停车管理企业,负责本行政区域内路侧停车管理工作。”同年7月25日,北京市缓解交通拥堵工作推进小组印发《北京市路侧停车管理改革工作实施方案》和《北京市路侧停车电子收费系统建设三年工作计划》(以下简称京缓堵函〔2017〕3号文),其中规定:“按照路侧停车管理改革方案要求,由各区采取政府购买服务的方式,通过招投标选取1-2家企业,负责本行政区域内路侧停车管理工作,并于2019年1月1日起,路侧停车收费开始全面实行收支两条线管理。”2017年8月17日,原区市政市容委向某停车公司作出《通知》(以下简称被诉通知),主要内容为:委托管理协议已经无法继续实际履行,因此现通知贵公司委托管理协议于本通知送达之日解除,请贵公司于2017年8月31日之前腾退委托管理的场地,并于2017年8月31日之前到原区市政市容委办理解除协议事项的各项手续。某停车公司不服诉至法院,请求:1.撤销原区市政市容委作出的被诉通知;2.对《关于政府购买路侧停车管理服务的指导意见(试行)》(以下简称京缓堵办函〔2017〕27号文)、京缓堵函〔2017〕3号文的合法性进行审查。

裁判结果

北京市门头沟区人民法院一审认为,京缓堵办函〔2017〕27号文在被诉通知作出时尚未发布,不属于规范性文件的审查范围,法院不予审查。京缓堵函〔2017〕3号文属于附带审查的规范性文件范畴,该文中关于路侧停车管理改革的规定,既符合法律、法规和规章中有关城市道路管理工作应当符合道路交通安全畅通的要求,也能够确保路侧停车的规范化管理,有效改善出行环境尤其是最大限度满足群众对停车位的需求,该文作出具有上位法依据且与上位法不存在冲突,故对其合法性予以确认。委托管理协议以原区市政市容委享有的停车管理职责为前提,以实施行政管理目标为目的,以社会公共事务管理为内容,属于典型的行政协议中的政府特许经营协议。行政机关系基于政策的重大调整,出于公共利益的考虑解除政府特许经营协议。一审法院遂判决驳回某停车公司的诉讼请求。某停车公司不服,提起上诉。北京市第一中级人民法院二审判决驳回上诉,维持一审判决。

典型意义

行政机关在不具备法定解除条件下,享有可以依法单方解除或变更协议的权力,即通常称之为行政优益权,属于行政协议与民事合同形式上的重大区别之一。但实质上,二者所遵循的法律精神并无不同。民事合同因不具有行政性特征,通常不会出现订立时合法有效、继续履行将损害社会公共利益的情形。即使因重大情势变更而出现此类情形,民事合同的当事人也应主动停止履行。否则,国家的相关代表主体应当依法阻止合同按照原先约定继续履行。就行政协议而言,作为订立行政协议一方当事人的行政机关,应当承担起主动变更或解除行政协议的法定职责,对外则表现为行政优益权的行使。因此,行政优益权兼具权力与职责双重属性。相比而言,基于情势变更而导致合同或协议变更或者解除之后的法律后果,属于行政协议与民事合同之间的实质区别。民事合同通常不存在一方当事人补偿另一方当事人,但行政协议则要求行政机关依法对协议相对人予以补偿,可以更好地保障协议相对人的合法权益,《行政协议司法解释》第十六条规定亦对此予以明确。因行政优益权的行使将直接侵犯行政协议的合意性,必须严格限定于法定情形、遵循法定要求。行政协议在订立时并不会损害国家利益或公共利益,否则属于无效协议。但在行政协议履行过程中,相关情势发生变更,致使行政协议继续履行又将可能严重损害国家利益或社会公共利益,而协议当事人依法又不能改变或否定该情势。在此情形下,行政机关应当首先考虑对行政协议内容予以变更,尽可能地维持行政协议的法律效力,仅在变更无法实现目的情形下选择解除行政协议。本案中,涉案行政协议在履行过程中,当地路侧停车管理公共政策依法改革,对路侧停车管理体制、管理模式、收费方式等方面进行完善,有利于规范路侧停车管理行为,保障城市道路安全有序,改善停车难问题,但涉案行政协议继续履行将损害公共政策的执行,且变更行政协议内容也无法使之符合公共政策,行政机关据此单方解除行政协议,符合法律规定。另外,行政协议的行政性特征,决定行政机关可能依据相关规范性文件订立、履行行政协议,若协议相对人在提起行政协议诉讼时请求附带审查所依据的规范性文件,人民法院应当依法进行审查。

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