经典案例

最高人民法院行政协议典型案例(第二批)(五)

九、韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案

基本案情

辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室(以下简称松山征收办)发布《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》,明确该地段采取预约式征收方式,征收人与被征收人订立附生效条件的预约式补偿协议,在规定的时间内预签约比例达到70%以上,所订立的房屋征收补偿安置协议生效,该地段正式征收。韩某某与松山征收办订立《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》(以下简称《预签约协议》),对搬迁费、临时安置费、附属物补偿等作出约定,并约定安置回迁住宅,协议第七项规定,“本协议在预签约达到_%时即生效”。《预签约协议》订立后,因未达到70%签约条件,该地段未进行征收。韩某某提起本案诉讼,请求松山征收办履行《预签约协议》,并赔偿其各项经济损失。

裁判结果

辽宁省锦州市太和区人民法院一审认为,《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条规定,因旧城区改建需要征收房屋的,作出房屋征收决定前,房屋征收主管部门可以组织被征收人根据预评估结果、征收补偿方案,预先订立附生效条件的补偿协议。市、区人民政府可以根据预签协议的签约比例决定是否作出房屋征收决定。预签协议的签约比例由市、区人民政府确定。韩某某与松山征收办订立的《预签约协议》属于附生效条件的协议,虽然协议内容中没有约定预签约比例,但是在《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》明确了签约比例应达到70%,因该条件未成就,《预签约协议》未生效。一审法院遂判决驳回诉讼请求。韩某某不服,提起上诉。

辽宁省锦州市中级人民法院二审认为,辽宁省锦州市松山新区管理委员会发布的《政协周边房屋征收补偿实施方案》,明确该地段采取预约式征收方式,该方案以公告的方式发布,对所有被征收人具有法律效力。房屋征收补偿的预签协议的签约比例已经确定为70%,可以作为本案争议的补偿协议行为的依据。经查明,预签协议的实际签约比例应为25.4%。因此,《预签约协议》在规定的时间内预签约比例未达到70%,该协议未生效。二审法院遂判决驳回上诉,维持一审判决。

典型意义

为了更好地实现行政管理或者公共服务目标,在不与法律规定相冲突的前提下,行政协议当事人可以约定行政协议的生效条件。如新修改的土地管理法所规定的行政机关与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等订立的协议,属于典型的附生效条件的行政协议。本案所涉国有土地上房屋征收补偿协议,亦属于此类行政协议。实践中,对于协议相对人就生效条件尚未成立的行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当如何处理存在不同观点:一是以行政协议对协议相对人权利义务尚未产生实际影响为由裁定驳回起诉;二是依法认定生效条件不成立时判决驳回诉讼请求。由于生效条件是否成立需要进行实体审查,且协议相对人提起的诉讼请求可能并不直接涉及生效条件是否成立,人民法院依法予以受理可以提前定分止争,获得更佳的裁判效果,因而本案采取了第二种观点。协议当事人之间可以协商约定生效条件,以明示或默示方式体现在行政协议之中均可。本案中,生效条件虽未直接明确地写入补偿协议之中,但因补偿方案对生效条件作出明确规定,且其系订立补偿协议的主要依据,可以推定协议当事人知晓且认可补偿方案规定的补偿协议生效条件。对于此类案件,人民法院应当重点审查所约定的生效条件是否违反法律规定、生效条件是否成立、生效条件未能成立是否具有归责于协议当事人的原因等。对于因不具备生效条件而不具有效力的行政协议,协议当事人要求履行协议权利义务的,人民法院可以依法判决驳回诉讼请求。

 

十、成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政决定案

基本案情

2017年5月9日,原四川省成都市温江区国土资源局(以下简称原温江区国土局)因与成都某商贸有限公司(以下简称某商贸公司)建设用地使用权出让合同纠纷向四川省成都市温江区人民法院(以下简称温江区法院)提起民事诉讼,要求某商贸公司支付因违反双方订立的国有土地使用权出让合同(以下简称案涉合同)约定而产生的违约金及利息。温江区法院经审理后判决驳回了原温江区国土局有关违约金的诉讼请求,该民事判决已于2018年6月21日生效。2018年11月5日,原温江区国土局作出温国土资发(2018)366号《决定书》,以作出行政决定的方式决定对某商贸公司追缴民事诉讼中未予支持的违约金。某商贸公司遂提起行政诉讼,请求撤销《决定书》。

裁判结果

四川省成都市郫都区人民法院一审认为,原温江区国土局作出的《决定书》系要求某商贸公司履行案涉合同中支付违约金的义务。对于2015年5月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的该类合同,按照当时的法律规定可以纳入民事纠纷的范畴。对于应当加收的违约金,原温江区国土局作为责任主体能够通过民事诉讼的方式予以实现。案涉合同为原温江区国土局与某商贸公司于2013年1月9日协商达成,合同履行中是否存在违约行为,应否承担违约责任,可以通过民事诉讼主张权利。原温江区国土局已就逾期缴纳土地出让价款的违约金纠纷提起了相应的民事诉讼,并被温江区法院作出生效判决所羁束。因此,原温江区国土局再行作出《决定书》追缴违约金于法无据。一审法院遂判决撤销《决定书》。原温江区国土局不服,提出上诉。

四川省成都市中级人民法院二审认为,案涉合同订立于2013年1月9日,按照当时的法律规定,对于国有土地使用权出让合同可以提起民事诉讼进行救济,原温江区国土局已经就本案违约金争议选择通过民事诉讼方式进行救济,人民法院作为民事合同纠纷进行受理并已作出生效的驳回民事判决。为避免逻辑和后续救济实现路径的混乱,同时为维护生效裁判的既判力,应当认定原温江区国土局就生效裁判已经驳回的事项作出行政决定,缺乏事实根据和法律依据。据此,二审判决驳回上诉,维持一审判决。

典型意义

司法实践中,就某一协议或者合同属于行政协议抑或民事合同,可能出现较大争议。但无论协议的属性如何,由此引发的争议均属于人民法院的受案范围。由行政诉讼抑或民事诉讼审理,仅涉及人民法院的内部分工,人民法院不能拒绝裁判,也不能重复处理。《行政协议司法解释》第八条规定,民事生效法律文书确认涉案协议不属于民事诉讼受案范围,当事人提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理,避免出现人民法院因对内部分工的认识不同而拒绝裁判的现象。行政协议诉讼因其进行合约性以及合法性双重审查,可以解决协议的合意纠纷。若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议不属于其受案范围,民事诉讼已经作出不予受理的生效法律文书的,行政协议诉讼应当予以受理,而非不予受理并告知当事人就民事生效法律文书申请再审。与此同时,避免重复处理亦属于人民法院应当遵循的诉讼规则。若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议属于其受案范围,其中一种诉讼类型已经作出生效法律文书的,另一种诉讼类型应当予以尊重而不能重复处理。以本案为例,在民事诉讼已就涉案合同争议作出实体生效判决,合同当事人应当予以尊重并依法执行。作为合同当事人一方的行政机关再就同一争议事项以行政决定方式,作出与生效民事判决相冲突的结论,人民法院依法不予支持。

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