经典案例

最高人民法院行政协议典型案例(第二批)(四)

七、中山市某房地产发展有限公司诉广东省中山市自然资源局要求解除行政协议案

基本案情

2015年9月30日,原广东省中山市国土资源局(以下简称原中山市国土局)认定中山市某房地产发展有限公司(以下简称某房地产公司)使用的涉案土地为闲置地,但系政府方原因造成闲置。2016年7月19日,原中山市国土局与某房地产公司订立一份《国有土地使用权出让合同补充协议》(以下简称《补充协议》),约定涉案土地的动工开发日期为2015年9月30日,竣工期限为2年,还约定了动工开发的标准等其他内容。某房地产公司认为《补充协议》约定的动工开发日期早于合同订立日期,以及原中山市国土局存在违约、导致合同目的不能实现等行为,遂提起诉讼,请求判令解除《补充协议》。另,中山市闲置土地处置工作领导小组办公室(以下简称中山市闲置办)已同意涉案土地2016年9月30日前可以办理规划报建、施工许可手续,但是原中山市国土局没有及时告知某房地产公司。某房地产公司曾就涉案土地上的两期商业住宅工程申请办理建设工程规划许可,规划管理部门仍先后两次作出不予行政许可通知,理由为“项目情况与市总规不符”。

裁判结果

广东省中山市第一人民法院一审认为,《补充协议》于2016年7月19日订立,却约定动工开发日期为2015年9月30日、竣工期限为两年(即2017年9月30日),且同时约定工程建设进度等限制条件,即某房地产公司实际上须于协议订立后的两个多月内在面积达100754.2平方米的涉案土地上完成办理规划和施工许可、基坑开挖、打入所有基础桩、地基施工完成三分之一等系列工作,且须于2017年9月30日前竣工,显然有悖常理。同时,原中山市国土局在中山市闲置办已同意对涉案土地在2016年9月30日前可以申请办理规划报建、施工许可的情况下,没有及时告知某房地产公司该情况,致使某房地产公司随后未能获得规划部门的规划建设许可、无法及时按照《补充协议》的约定履行土地出让合同约定的开发建设义务,导致合同目的实际不能实现,《补充协议》已符合法律规定的解除条件。但解除《补充协议》将不利于土地管理部门对闲置土地行使管理、监督的职权,也不利于国有土地的合理配置和利用,从而有损国家利益、社会公共利益和他人的合法利益。一审法院遂判决驳回某房地产公司的诉讼请求。某房地产公司不服,提起上诉。

广东省中山市中级人民法院二审认为,一审法院认定《补充协议》已实际满足法定解除条件,事实依据充分,定性准确。就解除《补充协议》是否会损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益的问题,《补充协议》订立的目的是为了结束涉案土地的闲置状态,尽快开发利用涉案土地,涉及的是土地高效、合规合理利用的土地管理国家利益和社会公共利益,但已因原中山市国土局的过错明显无法实现,让双方继续囿于一份合同目的已无法实现的协议关系中,已不符合国家利益和社会公共利益。相反,确认涉案《补充协议》的解除效力,使协议当事人重归解决涉案土地闲置问题的原点,避免土地资源的继续闲置浪费,才更符合土地管理的国家利益、社会公共利益。二审法院遂判决撤销一审判决,确认涉案《补充协议》自2019年4月29日(即一审法院向原中山市国土局送达本案诉状及应诉通知书之日)起解除。

典型意义

因行政协议具有协议性特征,协议相对人与民事合同当事人相同,在符合法定条件情形下,可以依法解除行政协议。但行政协议的订立系基于行政管理或者公共服务目标,行政协议的解除将导致订立目的无法实现,可能损害社会公共利益或其他合法权益。因此,行政协议所具有的行政性特征,决定了协议相对人不能通过其单方行为使有效的行政协议失去法律效力。与民事合同当事人不同,协议相对人在符合法定解除情形下,通常也不能直接通过单方通知行政机关方式解除行政协议,而需要进一步寻求法定救济路径,《行政协议司法解释》第十七条规定对此予以明确。人民法院在审理诉请解除行政协议案件时,应当重点审查行政协议是否符合法定的解除条件,以及行政协议解除后是否对其他合法权益尤其是社会公共利益造成损害。对法定解除条件的认定,可以参照适用有关民事合同法律规范。对国家利益、社会公共利益的认定,应当参照适用行政诉讼法第七十四条第一款第一项规定中“国家利益、社会公共利益”的认定标准,不能简单将行政机关的利益与之等同。行政协议的解除将依法产生相应的法律后果,解除的时间对行政协议当事人的权利义务具有直接影响。因体量篇幅所限,《行政协议司法解释》并未对行政协议解除的时间进一步作出规定。本案对此进行了有益探索,即参照民事合同解除诉讼的法律精神,确定一审法院向行政机关送达诉状及应诉通知书之日起解除。

 

八、宁某某诉甘肃省定西市安定区住房和城乡建设局房屋征收补偿安置协议案

基本案情

2013年10月,甘肃省定西市安定区住房和城乡建设局(以下简称安定区住建局)下设的凤翔镇征收办(甲方)与被征收人宁某某(乙方)订立《房屋征收补偿安置协议》(以下简称《补偿安置协议》),约定甲方向乙方提供六套房屋(待建)作为安置补偿,乙方如不能按照协议约定的期限腾空并交付被征收房屋,每逾期一日应向甲方承担1000元的违约金;产权调换房屋在竣工验收后10日内交付,施工期自开工建设之日不得超过15个月(有效施工天数),甲方如不能按照协议约定的期限交付产权调换房屋,每逾期一日应向乙方承担1000元的违约金。2013年11月,宁某某将被征收房屋交给征收部门。定西某房地产开发有限公司系上述安置房屋的建设单位,分别于2015年7月、2016年10月向宁某某交付两套房屋,其余四套房屋一直未交付。宁某某遂提起诉讼,请求判令安定区住建局立即交付《补偿安置协议》约定的四套房屋;如在判决生效后不能立即交付上述四套房屋,则按市场价赔偿,并承担自2015年2月9日起按每日1000元计算至房屋实际交付之日的违约金。

裁判结果

兰州铁路运输法院一审认为,《补偿安置协议》合法有效,双方应全面履行。安定区住建局未按照协议约定按期向宁某某交付安置房屋,应当承担违约责任。《补偿安置协议》的违约金条款约定不明确,且约定的违约金明显高于宁某某的实际损失,应当以实际损失即安置房屋可以产生的收益计算。一审法院遂判决:一、安定区住建局于判决生效后三十日内向宁某某交付已经竣工的三套房屋(具体略),对于尚未竣工的房屋,由安定区住建局用同等位置、相同面积的房屋给予置换,差价按《补偿安置协议》执行。二、安定区住建局于本判决生效后三十日内向宁某某支付违约金21000元。宁某某不服,提起上诉。

兰州铁路运输中级法院二审认为,根据《补偿安置协议》相关内容和双方交接第一套房屋时宁某某提交的申请,六套安置房屋分属两个住宅小区不同楼宇,分别以各楼宇开工建设之日计算施工期限及交付期限,符合订立协议时当事人明知的范围和真实意思,宁某某主张六套安置房屋一次性同时交付的主张不能成立。关于违约金数额的确定,《补偿安置协议》约定,交付产权调换房屋,每逾期一日应向宁某某承担1000元的违约金。该约定的违约金明显过高,依法可予以调整。调整违约金应以实际损失为基础,兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素,根据公平原则和诚实信用原则予以衡量。本案中,房屋所在区域房屋价格呈上涨趋势,迟延交付不存在交易机会丧失带来的价格损失。以房屋租金收益计算损失,较为客观合理。关于房屋迟延交付的租金收益损失,既要考虑房屋所在区域租金水平,也要考虑房屋达到相应租金水平尚需出租人装修投入等成本因素,还要考虑适度体现违约金的惩罚功能,结合双方在庭审中陈述的房屋所在区域的租金水平,确定以每平方米每月10元的租金收益损失计算违约金。二审法院遂判决:一、撤销一审判决第一项、第二项。二、安定区住建局向宁某某交付剩余四套房屋。已竣工的三套房屋限于判决后10日内履行,尚未竣工的一套房屋限于2020年10月31日前履行。三、安定区住建局向宁某某支付违约金84993元(计算明细详见清单),限于判决后10日内履行。四、自2019年12月31日起,安定区住建局向宁某某每月支付违约金1006元,当月月底前付清,至判决确定的未竣工房屋履行期内的实际交付之日(实际交付之日计期不足一月的,按一月支付)。

典型意义

在履行行政协议过程中,协议当事人对协议约定的内容发生争议的,可能有两类情形:一是约定明确,但当事人之间的理解存有分歧;二是约定不明确,当事人之间事后亦无法达成合意。基于行政协议的行政性与协议性双重属性,协议当事人对协议内容的理解发生争议的,应当按照先行政、后协议的顺序进行认定。有效规范性文件对争议的内容已作出明确规定的,按照该规定确定争议内容的含义;有效规范性文件未作出明确规定、属于协议当事人合意范围的内容,则可以参照民事合同法律规范关于意思表示解释的法律规则,即按照协议所使用的词句,结合相关条款、协议的目的、习惯以及诚信原则等确定争议内容的含义。根据前述方法仍无法确定争议内容含义的,则属于协议约定不明的情形,可以由协议当事人达成补充协议,达不成补充协议的,则可以参照民事合同法律规范关于合同约定不明确时履行的法律规则确定争议内容的含义。本案中,协议当事人之间对合意的事项即产权调换的六套房屋是否一次性交付发生争议,人民法院即根据前述法律规则,认定宁某某在其订立协议时对产权调换房屋非一次性交付已有预期且属明知,并在此基础上计算行政机关所应承担的违约责任。行政机关不依法依约履行行政协议约定义务,给协议相对人合法权益造成损失的,从行政性角度应当承担行政赔偿责任,从协议性角度应当承担违约责任。但无论何种角度,二者所遵循的法律精神并无不同,即应当弥补协议相对人遭受的损失。其中,损失包括已经发生的利益减损以及协议履行后依法可以而未获得的利益,民法典、新修改的行政赔偿司法解释对此亦予以明确。协议约定的违约金低于或者过分高于造成的损失,当事人请求按照损失的标准进行调整的,人民法院依法可以支持。本案中,人民法院认定约定的违约金计算标准明显超出给协议相对人造成的损失,按照损失填补原则,确定以房屋租金收益为计算标准,更符合违约责任或行政赔偿责任的法律精神。

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