深圳经济特区城市更新条例对旧住宅小区改造的影响

发布日期:
2021-07-20
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《深圳经济特区城市更新条例》(以下简称“条例”)经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十六次会议于2020年12月30日通过,自2021年3月1日起实施。条例的出台意义重大、影响深远,相关规则设置也有望系统性解决现状城市更新工作的深层障碍。特别是对于老旧住宅区,因城市更新办法及实施细则的政策限制,以往更新项目未能达到预期,社会各界普遍对更新条例破解旧住宅区改造困境抱有较大的期待。更新条例实施后,对旧住宅区改造有何影响呢,旧住宅小区改造的春天是否真的来临了呢?本文从以下几个方面与大家共同交流。

一、条例没有改变旧住宅小区改造由政府主导的模式

条例第十七条第一款第五项规定“旧住宅区更新单元计划由辖区街道办事处负责申报”,第三十二条第一款规定“属于旧住宅区城市更新项目的,区人民政府应当在城市更新单元规划批准后,组织制定搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案,经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意后,采用公开、公平、公正的方式选定市场主体,由选定的市场主体与全体物业权利人签订搬迁补偿协议。”综合对比条例与《深圳市城市更新办法实施细则》(以下简称“细则”),一方面若旧住宅区通过拆除重建类的方式进行城市更新,申报主体依然是街道办事处;另一方面,条例比细则更为严格,不仅由占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意提高至95%;在市场主体的选择方面,也是由政府公开选择市场主体。

二、深圳市当下旧住宅小区采用棚户区改造的方式更具实践意义

在立法层面,2017年1月,《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》第(六)点“稳步推进旧住宅区更新”中明确提出:对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,按照棚户区改造相关规定实施改造。2017年4月,《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见(一)》进一步明确,旧住宅区改造坚持政府主导、稳步推进的原则,对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,应优先按照棚户区政策实施改造。2018年5月,《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》(深府规〔2018〕8号)正式出台,明确并相对系统地构建了旧住宅区的棚改路线及实施逻辑。条例第二条第三款“根据市住房发展规划,旧住宅区拆除重建后优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设,由市、区人民政府按照有关规定组织实施。具体办法由市人民政府另行制定。”与(深府规〔2018〕8号)文中的相关规定契合,其直接影响就是旧住宅区拆除重建后的可销售市场商品房将被压缩。

从近年来旧住宅区棚改的实施情况来看,成效较为显著,例如宝安38区新乐花园、39区海乐花园棚改项目于2017年启动,在2020年11月27日首栋主体结构正式封顶,据报道该项目预计2021年建成交付;又如福田区南华村棚户区改造项目、华富北片区棚户区改造项目都在短时间签约取得重大突破,两个项目的房屋目前已开始拆除。与棚改形成鲜明对比的深圳市首批城市更新计划中8个旧住宅小区的改造可谓命途多舛,至今南园新村、海涛花园等旧住宅小区尚未完成百分百签约,仅有鹤塘小区、桥东片区、华泰小区依靠开发商自身力量完成100%签约。

三、条例对通过城市更新实施拆除重建旧住宅区提出了更高的管控要求

首先,条例对原细则中只需由“专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新”修改为“申报拆除重建类城市更新单元计划时,其中旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意”。

其次,条例第二十五条第二款规定“申请将旧住宅区纳入拆除重建类城市更新单元计划,自发布征集意愿公告之日起十二个月内未达到前款物业权利人更新意愿要求的,三年内不得纳入城市更新单元计划。”不难看出条例在意愿征集比例要求上与棚改保持一致(95%),但设定了意愿征集的期限,也明确了未达到规定要求情形的年限锁定,比棚改的设定更为严苛。

四、“个别征收+行政诉讼”制度实施极难

条例创设了“个别征收+行政诉讼”制度引发了广泛热议,通过拆除重建类城市更新方式推动旧住宅区改造有了收尾保障,可避免以往因开发主体与极少数拒签约业主协商无果而导致整个项目久拆不动、久拖不决的问题。以木头龙片区零星房屋征收为例,2019年8月8日,罗湖区城市更新和土地整备局发布《深圳市罗湖区翠竹街道木头龙片区零星房屋征收提示》;2019年10月15深圳市罗湖区人民政府发布房屋征收决定书,整个过程持续约两个月,足见政府在该更新项目征收过程中的力度,该项目也是目前深圳市由市场主体主导的更新改造项目中唯一由政府征收兜底的旧住宅区改造项目。政府征收的结果固然推动了项目实施,依法征收决定发布后,被征收人有权采用行政复议、行政诉讼等途径维权,依法政府应向法院申请强制执行拆除房屋,不过在木头龙零星房屋征收案例中,政府确另辟蹊径对被征收房屋予以拆除,政府无疑将自己置身于纠纷漩涡中。

多年来,市场主体主导的城市更新项目,一直是由市场主体自行与权利人协商一致完成签约,政府行政资源在更新项目中介入个别征收的时点、深度、力度等,都需要参与征收的各个部门进行仔细考量,不难想象政府再度介入市场主体主导的更新项目将是一如既往的审慎。

 “个别征收+行政诉讼”兜底性制度的出台将从根本上扭转拒签业主的心态,引导其回归到合理的补偿诉求,业主势必更多地对拒签可能获得的额外收益与耗费的时间精力成本进行权衡。笔者也预计旧住宅区城市更新改造项目实施进程将在一定程度上加快,可能会打破因极少数拒签业主耗费数年而无实质进展的谈判僵局。

    五、为保障公共利益,部分小型旧住宅区的改造或迎来利好

近年来,深圳市政府不断加大公共基础设施的投入,轨道交通、文教体卫等项目陆续推进,为公共利益的需要,部分的旧住宅区搭上了城市更新的便车。例如罗湖区莲塘街道翠苑花园的改造,受东部过境高速施工及通车影响,该项目列入《2016年深圳市城市更新单元计划罗湖区第七批计划》,该项目计划公告中明确“因城市公共利益需要,本项目为政府主导的老旧住宅城市更新单元”,目前该项目已建成封顶。又如罗湖区翠竹街道深圳市人民医院周边片区城市更项目,该项目改造的范围包括龙尾坊小区、造纸厂宿舍、市人民医院住宅楼、翠都花园、市卫健能教中心等众多旧住宅小区,但项目周边片区住宅集约率低,穿插分割或包围医院内部组团结构,居民和患者人流混杂,居住和医疗环境差。为推动人民医院周边地块区域整合、拓展医院发展空间,加快补齐深圳市医疗卫生资源供给短板,该项更新项目采用“政府主导+国企实施”的模式,2020年9月项目正式立项,目前该项目正处于商业类物业的集中签约阶段。

综上,旧住宅区通过拆除重建类的城市更新进行改造,是深圳通过存量土地资源获取增量发展空间的重要途径之一,但是经过十余年探索,政府构建了城市更新与棚户区改造两种模式。如前文所述,笔者认为旧住宅小区在短期内并不会迎来改造春天,旧住宅区采用棚户区改造的方式始终是政府优先采取的实施路径,城市更新为特殊情形下的旧住宅区拆除重建提供有力的补充。


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